LA EXCEPCIÓN COMO REGLA: LA PLANIFICACIÓN DE LA CIUDAD EN MANOS PRIVADAS
Por Andrés Cárdenas
La Legislatura porteña aprobó con media sanción, por el voto del bloque oficialista de Vamos Juntos, un paquete de once convenios urbanísticos entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y constructoras privadas para levantar torres en distintas comunas, algunas de hasta 85 metros de altura con excepciones a las normas vigentes: apenas una parte de más de cien megaobras, en un “barricidio”, que representa el avance perjudicial de intereses inmobiliarios concentrados sobre la calidad de vida de vecinas y vecinos.
La Legislatura porteña aprobó el 30 de septiembre último en sesión ordinaria y en primera sanción, un paquete de once convenios urbanísticos firmados entre el Gobierno de la Ciudad y constructoras privadas para levantar nuevas torres en altura en distintos barrios del distrito, sumando los votos del bloque oficialista y aliados, en un nuevo avance sobre las normas constructivas vigentes para consolidar la tendencia de beneficiar a grandes desarrolladores, en desmedro de la calidad de vida de porteñas y porteños.
La propuesta inicial de la sesión iba aún por más y buscaba llevar adelante 16 proyectos especiales de construcción pero la falta de apoyo homogéneo, incluso entre el oficialismo para casos que presentaban irregularidades de modo más evidente, provocó la caída de cinco propuestas, como la de la habilitación de la construcción de una torre de 23 pisos en el microcentro porteño, en el Área de Protección Histórica del Convento de Santa Catalina de Siena -un complejo que cuenta con una iglesia y un monasterio que datan del año 1745-.
La votación de los once convenios aprobados logró 33 votos positivos de Vamos Juntos, UCR, GEN y Socialismo; 18 negativos del Frente de Todos, el Frente de Izquierda y Autodeterminación y Libertad, y cinco abstenciones de la Coalición Cívica en la Legislatura.
Pese a todo, para la aprobación final, la actuación parlamentaria contempla que haya una audiencia pública destinada a que la ciudadanía exprese su opinión sobre el tema y un nuevo debate en el recinto, dado que se encuadran en las normas denominadas “de doble lectura”.
“Los convenios son una herramienta de gestión del Estado para que, dentro de intervenciones planificadas a partir de necesidades públicas y de eminente interés común, se puedan resolver situaciones imprevistas, como reconfiguraciones parcelarias, intercambio de lotes o porciones de ellos, etc. Sin embargo, a fines del 2020, el Gobierno de la Ciudad lanzó una convocatoria masiva para que los desarrolladores privados propusieran los convenios según sus intereses y necesidades. Esto invierte la carga de la responsabilidad que la Constitución de la Ciudad pone en cabeza del Poder Ejecutivo y son los privados los que planifican la Ciudad a través de propuestas aisladas en las que el interés público es al menos, difuso. Es el mercado inmobiliario, cada vez más monopolizado por los grandes capitales, el que ‘planifica’ la Ciudad”, analizó Gabriela Muzio, arquitecta especialista en normativa urbanística y asesora en Planeamiento Urbano
En general, los convenios urbanísticos autorizan a realizar cambios a la normativa actual que rige sobre esos predios para permitir construcciones de mayor altura y, en contrapartida, la parte privada entrega una compensación monetaria al Estado.
En la práctica se trata, en su gran mayoría, de proyectos exclusivos que profundizan la problemática del acceso a la vivienda en CABA contribuyendo al aumento del valor del metro cuadrado y al auge de maniobras de especulación inmobiliaria con viviendas que muchas veces se convierten en meras reservas de valor para sectores pudientes.
Como contracara, miles de trabajadores y sus familias afrontan un panorama cada vez más desfavorable para contar con un techo y lograr afrontar los altos valores de los alquileres en constante aumento.
El legislador Javier Andrade, vicepresidente del bloque del Frente de Todos y de la Comisión de Planeamiento Urbano, aclaró que el Frente de Todos “no está en contra de los convenios urbanísticos”, pero advirtió que se trata de “una herramienta que están usando para vender constructividad en carácter de excepción e incumplir así las normativas vigentes”.
“Esto significa que el Gobierno de la Ciudad le da la posibilidad a los privados de presentar su propuesta para ampliar entre un 100% y un 200% la capacidad constructiva de cada lote a cambio de dinero“, detalló Andrade, que agregó que “el monto que recaudaría el gobierno resulta insignificante pero el daño para la ciudadanía es enorme”.
LOS FUNDAMENTOS DE LA OPOSICIÓN DEL FRENTE DE TODOS
El bloque del Frente de Todos dio fundamentos en un dictamen sobre las razones del rechazo al Expediente Nº 2195-J-2021, de autoría del Jefe de Gobierno Horacio Rodríguez Larreta en el que se proponía en principio la aprobación de dieciséis convenios urbanísticos (luego reducidos a once) celebrados entre el Gobierno de la Ciudad y diversas firmas, atinentes a desarrollos inmobiliarios ubicados en distintos puntos de la Ciudad.
Los once predios votados de modo afirmativo en los convenios, en los que se construirían torres tras una eventual aprobación final, están ubicados en: Campichuelo 644, San Juan 2502, Amenábar 1501, Díaz Vélez y Virasoro, Lafinur 3126, 11 de Septiembre 1535, Corrientes 3410, Corrientes 5761, Del Libertador 5723, Arcos 3631 y Arcos 1865.
A continuación se enumeran algunas de las principales consideraciones de la postura del Frente de Todos ante esta situación:
- “La Constitución de la Ciudad en su artículo 27 establece que la Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve:
- La preservación y restauración de los procesos ecológicos esenciales y de los recursos naturales que son de su dominio.
- La preservación y restauración del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y de la calidad visual y sonora.
- La protección e incremento de los espacios públicos de acceso libre y gratuito, en particular la recuperación de las áreas costeras, y garantiza su uso común.
- La provisión de los equipamientos comunitarios y de las infraestructuras de servicios según criterios de equidad social.
- La seguridad vial y peatonal, la calidad atmosférica y la eficiencia energética en el tránsito y el transporte”.
Por ello el bloque del FdeT destacó entre sus principales considerandos:
- El artículo 22° inciso “c” del Plan Urbano Ambiental expresa claramente que los convenios deben perseguir un nítido interés público como resultado de las obras o intervenciones que se desarrollen, cuestión ésta que no se verifica en los casos en tratamiento, toda vez que es el interés privado el que motiva y sustenta las propuestas.
- Los convenios en cuestión se desarrollan en el marco de una Convocatoria de Convenios Urbanísticos de Proyectos Urbanos denominados Innovadores.
- Esta política pública oficial fue implementada sin consenso y sin fundamentos diagnósticos que la avalaran.
- Esto fue implementado a posteriori de la desregulación del procedimiento de la herramienta de los convenios urbanísticos en el Código Urbanístico.
- Este procedimiento y la cantidad de presentaciones realizadas en la convocatoria (más de cien), podrían dar cuenta de la construcción de una vía administrativa orientada a avalar excepciones inmobiliarias, que desvirtúan el uso de la herramienta misma y de los Códigos que norman los usos del suelo y las normas de constructividad. La excepción pasa así a convertirse en regla.
- Esta propuesta viene a incrementar los múltiples escenarios de urbanización que durante los últimos años el oficialismo ha lanzado al mercado, alterando los valores de suelo de toda la Ciudad.
- Se desconocen los fundamentos diagnósticos de la planificación y el lanzamiento ininterrumpido de estos escenarios de urbanización y su capacidad de absorción en el mercado, como así de sus posibilidades reales de concreción en marcos temporales razonables.
- No existe registro de una actualización diagnóstica de la Ciudad de Buenos Aires desde el lanzamiento del Plan Urbano Ambiental (2008).
- Los presentes convenios no esgrimen fundamentos en el marco de la formulación de la demorada actualización del Plan Urbano Ambiental (PUA), ni el aval técnico del Consejo del Plan Urbano Ambiental (COPUA).
- Las propuestas deberían encontrar fundamento en la planificación integral de la ciudad (el PUA), considerando las diversas dinámicas urbanas, como por ejemplo la producción anual de Ciudad, la competencia con otros escenarios de urbanización, etc. Cabe mencionar que, además, el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad se encuentra en proceso de actualización, por lo que no hay certeza de que estos convenios se adecuen a los lineamientos establecidos por el mismo.
- La propuesta debería encontrar fundamento en la planificación integral de la ciudad respecto a la evaluación de impacto en el ambiente, las infraestructuras, de servicios y la accesibilidad, etc.
Asimismo se señaló que resulta posible observar que una de las prácticas habituales de la actual gestión del desarrollo urbano ha sido, y es, la de impulsar la revalorización del suelo urbano con aspectos metodológicos preocupantes tales como:
- Independencia de la normativa urbana del código y el Plan.
- Mercantilización de la norma urbana, práctica distorsiva de la naturaleza de esta herramienta y que resulta un antecedente de cuidado en cuanto a la igualdad de todas y todos frente a la Ley.
- Justificación de esta mercantilización normativa en el financiamiento de obras con fines sociales, cuya trazabilidad presupuestaria resulta discrecional.
- Presentación de las contraprestaciones como beneficiosas para el conjunto, cuando en realidad se trata de intervenciones que el privado debe hacer, de todos modos, para viabilizar y maximizar la renta del emprendimiento, siendo, entonces, nulo el beneficio obtenido y no dimensionados los costos para la Ciudad.
- Delegación de los tiempos del desarrollo a manos del dueño de la tierra y/o los desarrolladores, lo que suele implicar una sumisión a las lógicas del mercado y/o un desentendimiento de la gestión del suelo en jurisdicción propia.
- Subordinación del desarrollo de las superficies de uso y utilidad pública emergentes de la intervención, al desarrollo de las superficies privadas; postergando el desarrollo del espacio público potencial.
- Desentendimiento del financiamiento, ejecución y gestión del desarrollo del suelo con destino a uso y utilidad pública.
- Promoción de otras políticas públicas que desalientan o imposibilitan el avance de los desarrollos: escenarios de desarrollo simultáneos, sobre oferta de metros cuadrados a través del Código Urbanístico, incentivo de los distritos económicos, etc.
- Ausencia de estudios técnicos que permitan evaluar la factibilidad y temporalidad de los desarrollos.
- Conceptualización mercantilista del espacio público, utilizándolo como canje de beneficios normativos.
- El aumento de la capacidad constructiva de los lotes y su destino para la construcción de unidades de lujo contribuye a elevar el precio de la tierra y de la vivienda, lo que se traduce en aumento de alquileres, productos y servicios. Todo esto concertado provoca que quiénes no pueden afrontar los gastos que representa vivir en la Ciudad, deban irse, fomentando la expulsión.
Por lo que el principal bloque opositor en la Legislatura porteña expresa como algunas de sus conclusiones salientes:
- Políticas como las descriptas consolidan un modelo de Ciudad excluyente y expulsivo totalmente contrapuesto a los objetivos consagrados en nuestro acervo normativo y al sentir de la mayor parte de las y los porteños.
- El Estado debe recuperar su rol de planificador y moderador de los intereses en juego para equilibrar las posibilidades de acceso a los derechos en general y al derecho a la vivienda digna y un hábitat saludable consagrado en el artículo 31° de la Constitución de la Ciudad.
IMPACTO AMBIENTAL Y CONSECUENCIAS DE LOS CONVENIOS
“La presentación de convenios urbanísticos, en trámites acelerados, sin estudios técnicos ni planes del sector o anteproyectos urbanos avanzados que permitan evaluar con rigor técnico sus alcances, es un antecedente grave en materia de política urbana. En este caso se acentúa debido a la cantidad y dimensión de las intervenciones simultáneas autorizadas. Se elevará el precio del suelo del sector y, por referencia de sectores aledaños y de toda la Ciudad. Podría constituir un paso sin retorno en materia de acceso a la vivienda y a un hábitat saludable. Se profundiza un modelo de ciudad excluyente, destinado a la especulación financiera a través de la renta inmobiliaria.”, recalcó la especialista Muzio.
El Código Urbanístico permitió el aumento de la capacidad constructiva sin tener en cuenta el costo ambiental y social que esto significa para los habitantes de la Ciudad. No solo se ha sancionado un Código Urbanístico a medida de los intereses de los desarrolladores inmobiliarios, sino que ahora se les permite a estos ampliar sus beneficios en detrimento del bienestar de la población y la calidad ambiental a través de este tipo de Convenios, que no respetan la propia naturaleza de esta herramienta urbanística. La figura de los Convenios no debe priorizar el interés del privado, sino permitir el desarrollo de un urbanismo que contemple inexcusablemente el desarrollo socio ambiental de nuestra ciudad en donde, tanto la política ambiental como la de vivienda se encuentra en un segundo plano.
Respecto a los criterios ambientales, especialistas del bloque del FdeT cuestionan directamente si se ha tenido en cuenta la falta de acceso a espacios verdes de algunos sectores y la desigualdad que existe entre las diferentes comunas respecto de la cantidad de éstos por persona a la hora de pensar y elaborar estos Convenios Urbanísticos:
- Al menos 6 de estos once Convenios se proyectaron para las pocas comunas donde la cantidad de espacios verdes por persona es óptima (entre 9 y 15 mt2).
- En el resto de los Convenios no se prevén estrategias claras y específicas de aumento de superficies absorbente y/u otras estrategias socio ambientales.
- La escasez de espacios públicos también aumenta gravemente en los barrios vulnerables que no fueron contemplados en ninguno de los Convenios Urbanísticos del paquete inicial de 16 proyectos que se pretendían aprobar ante la Legislatura.
“Se desconocen los efectos, sin duda relevantes, que tendrán estos emprendimientos sobre el ambiente, la infraestructura y la dinámica de la Ciudad en general, ya que no se cuenta con estudios de impacto ambiental, evaluación ambiental estratégica, simulaciones de impacto en el tránsito, plan de infraestructura. Creemos que toda decisión en materia de planificación urbana debe realizarse a la luz de un Plan Urbano Ambiental actualizado, realmente participativo e inclusivo, a través del diseño de planes de Comuna y/o de sector que tengan en cuenta las nuevas realidades y paradigmas en materia de planificación urbana ambientalmente sostenible, socialmente inclusiva y económicamente redistributiva”, concluyó Muzio.
Ante este escenario, resulta necesario destacar que el estándar legal y constitucional porteño propone una política integral y activa de recuperación, preservación y ampliación de espacios verdes. Por su parte, la Constitución de CABA en su artículo 27 establece: “La preservación e incremento de los espacios verdes, las áreas forestadas y parquizadas, parques naturales y zonas de reserva ecológica, y la preservación de su diversidad biológica”.
Cabe reiterar que la actualización del Plan Urbano Ambiental debió hacerse hace 8 años, actualmente no contamos con un Plan que se ajuste a las demandas, necesidades y criterios ambientales actuales, en un contexto donde la crisis ambiental acelera a pasos agigantados.
Los mismos especialistas del FdeT indican que en aproximadamente 12 años, el Gobierno de la Ciudad ha privatizado más de 450 hectáreas de espacio público, de las cuales 150 aproximadamente se corresponden con espacios verdes, por ende superficies absorbentes. Esto no solo afecta la calidad del ambiente, sino la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad: mayor contaminación atmosférica, mayores inundaciones que generan pérdidas materiales y propagación de enfermedades.
Al mismo tiempo que esto sucede no se presentan evaluaciones de impacto a la hora de desarrollar los emprendimientos inmobiliarios que prevé el GCBA, sobre todo en un tema tan sensible como lo es la reducción de los citados espacios verdes o la intervención de los mismos.
La Ciudad de Buenos Aires, sus vecinas y vecinos, ha padecido las inundaciones desde tiempos históricos, por haberse implantado ésta sobre la misma red de drenaje que alimenta tanto a la cuenca del Plata como la del Riachuelo y con infraestructura que hoy trae más problemas que soluciones (aumento de la superficie impermeable, entubamiento de arroyos, modificación de la costa natural).
Pese a estos reconocidos antecedentes históricos, el aumento de la densidad poblacional, el uso aún más intensivo del suelo y la presión sobre los sistemas de drenaje (alcantarillado) y saneamiento (cloacas), que implican estos convenios sólo pueden empeorar una perspectiva que se agudizará frente a los efectos del cambio climático.
De hecho, el proyecto más controvertido, lindero al Convento Santa Catalina de Siena, prevé cinco niveles por debajo de la “cota cero”, interfiriendo no sólo con la infraestructura de servicios, sino también con el sistema de drenaje tan cercano a la zona costera de Puerto Madero. Resulta crucial planificar de manera integral y hacerlo con miras al futuro si queremos una Ciudad habitable, sostenible y resiliente, señalan los especialistas.
Estos convenios urbanísticos, que promueven los negocios inmobiliarios y la reducción de espacios públicos, imposibilitan la materialización de los diversos servicios socio-ambientales que los espacios públicos, entre ellos los espacios verdes, tienen para ofrecer, entre los que podemos mencionar mejorar la calidad del aire, equilibrar temperaturas, reducir ruidos y evitar la generación de islas de calor por la excesiva superficie edificada. En la actualidad, el consumo energético de edificios residenciales, comerciales y públicos en la Ciudad es responsable del 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Otro frente amenazante es el de las consecuencias legales para el conjunto de contribuyentes porteños que estas obras pueden representar a las arcas y los intereses públicos en mediano y largo plazo frente a la recurrente falta de reaseguros para el GCABA ante el incumplimiento por parte de los privados: ya que sólo se prevé el pago de una multa, pero nada se dice del condicionamiento de la vigencia de la norma al cumplimiento del convenio y a la finalización del desarrollo en tiempos establecidos.
Un procedimiento reiterado resulta el de la firma de convenios con emprendimientos constituidos en su mayoría sobre la base de fideicomisos, lo cual hace que, dada la naturaleza jurídica de esta figura, el Gobierno no tenga, una vez vendidas las unidades, contra quién accionar judicialmente. Un sistema de “cajas chinas”, un armado jurídico opaco de apenas estricta legalidad, que en cambio asegura un empantanamiento de los litigios judiciales por lustros en los pasillos de los tribunales de CABA.
Se trata de un problema que no resulta exclusivo en contratos del GCABA como, a modo de ejemplo, sucedió en la ampliación del subterráneo que derivó en la inutilización del histórico edificio del Spa Colmegna en el microcentro porteño, sino que se hace extensivo a decenas de vecinos particulares de todas las comunas que sufrieron derrumbes, socavamiento de cimientos, daños totales o parciales y fracturas estructurales de sus viviendas, aledañas a megacomplejos, contra los cuáles se vuelve una quimera la posibilidad de accionar legalmente con eficacia, pues devienen en empresas fantasmas para eludir responsabilidades.
Vecinos damnificados identifican patrones comunes de procedimiento en estas acciones perjudiciales contra sus propiedades y patrimonio y denuncian abiertamente una presunta connivencia institucional entre el Ejecutivo porteño, las constructoras y las instancias judiciales, a los que señalan en manifiesto conflicto de intereses de ambos lados del mostrador.
Del lado oficialista se vuelve a la carga con el repetido argumento de la “modernización” y una pretendida reactivación del sector de la construcción para impulsar los convenios, que suman en lista de espera, al menos cien megaproyectos que lisa y llanamente implican un “barricidio” para las comunas porteñas, encareciendo el acceso al techo y alejando cada vez más la realización de complejos de viviendas sociales, accesibles para las trabajadoras y trabajadores.
El oficialismo en la Legislatura pretende imponer este tipo de paquetes de convenios urbanísticos en modo “exprés”, con apenas una reunión informativa de por medio antes de poner a consideración del cuerpo con tiempo casi nulo de discusión previa.
Pese a la creciente movilización y participación ciudadana en audiencias públicas como las de Costa Salguero o IRSA la gestión de Horacio Rodríguez Larreta sigue desoyendo a los habitantes de la Ciudad y continúa impulsando su política de desarrollo inmobiliario de pocos y para pocos con funestas consecuencias.