LA CIUDAD PUERTO Y LA HIDROVÍA
Por Andrés Cárdenas y Héctor Bóbeda
La Hidrovía Paraguay-Paraná conecta Argentina, Paraguay, Bolivia, Uruguay y Brasil, al conformar el segundo corredor natural de Sudamérica y uno de los más extensos del planeta con un rol estratégico, económico y soberano actualmente en pleno debate. Concentra producción primaria con diversificación de actividades de agregado de valor, plantas industriales, instalaciones logísticas, puertos y terminales. La evasión fiscal, la falta de controles y el contrabando se asocian a su funcionamiento, que incluye al Puerto de la Ciudad de Buenos Aires, emblema histórico de la organización nacional.
La denominada Hidrovía Paraguay-Paraná despertó en los últimos meses un intenso debate nacional que implica aspectos de soberanía, rédito económico, control de la circulación de bienes, impacto ambiental y adecuado cobro de tasas por parte del Estado argentino, entre otros aspectos relevantes en torno a qué matriz productiva se impulsa para el país.
La “hidrovía” posee un total de 3.442 kilómetros, va desde Puerto Cáceres, en Brasil hasta Nueva Palmira, en Uruguay, mientras que el tramo que se concesiona es de 1.200 kilómetros (entre el kilómetro 1.238 del río Paraná y el kilómetro 239 del canal de Punta Indio, en el Río de la Plata). Esta red vincula el tráfico de los ríos Paraná y Paraguay con el océano Atlántico a través del río de La Plata y es la principal vía de entrada y salida del comercio exterior de nuestro país, se nutre principalmente del embarque de granos y subproductos en la zona del Gran Rosario, desde donde se estima se despacha el 80% de las exportaciones agroindustriales nacionales.
Estadísticas oficiales estiman que el 25% del movimiento total de carga que circula por Argentina se desplaza a través de la Hidrovía por los diferentes modos de transporte (fluvial, ferroviario y camiones). Es decir, no es solo un canal de navegación inmenso, sino también un sistema donde interactúan coordinadamente el sector productivo, el transporte, los puertos y demás centros logísticos, la marina mercante y la industria naval: una suerte de sistema logístico nodal del Mercosur con distintas modalidades.
El tramo referido de la concesión se encuentra en manos privadas, mediante un contrato que se remonta al año 1995 durante el gobierno de Carlos Saúl Menem, que venció formalmente el 30 de abril pasado y cuya vigencia fue prorrogada por las autoridades nacionales por un plazo de 180 días, hasta determinar cómo seguir respecto de su administración futura: la moneda se halla en el aire por estos días, lo que exacerba el tono de las discusiones.
“Según el Centro de Estudios Agrarios, esta concesión significa un negocio de casi 300 millones de dólares anuales (por cobro de peajes) y está en manos de una empresa belga (Jan de Nul) asociada a una local (Emepa, propiedad de Gabriel Romero). Se debe destacar que es pretensión de la empresa belga continuar con la concesión, pero en esta oportunidad sin su socio local. Con respecto al desempeño de esta empresa, hay que tener en cuenta que ha estado imputada, a nivel mundial, en distintos casos de corrupción”, destacó Patricia Lombardo, Profesora Asociada de la Cátedra de Economía Agraria de la UBA y miembro de los Grupos de Estudio y Trabajo (GET) de la FAUBA, durante un reciente conversatorio público organizado por dicho espacio académico.
En agosto de 2020, y ante la proximidad del vencimiento de la concesión, el gobierno nacional y las provincias costeras -entre ellas Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe- firmaron el Acuerdo Federal Hidrovía creando, a su vez, la Administración Federal Hidrovía Sociedad del Estado, lo cual puede considerarse como el puntapié inicial del Consejo Federal y una Sociedad del Estado que tenga entre sus potestades la gestión del canal.
Por otra parte, una eventual licitación será de carácter internacional y existen empresas de EEUU, China, Bélgica y Holanda interesadas en el control de la hidrovía no solamente por el negocio del peaje sino porque es estratégica para algunas de ellas que se cuentan entre los principales jugadores globales del mercado de los “commodities”.
La Hidrovía es el sistema circulatorio de, por un lado, arterias que permite la exportación de granos, aceites, harinas, contenedores y todo aquello que exporte la Argentina desde prácticamente La Plata hasta bien entrado el río Paraná y, por el otro lado, de venas que habilitan la llegada de importaciones de fertilizantes para el agro e insumos para las industrias del país.
El informe del Centro de Estudios Agrarios destaca, además, que el complejo sojero, con 7675 millones de dólares, y el complejo maicero, con 3318 millones al año, constituyen el principal núcleo de exportaciones agroindustriales del país, ubicándose en varios rubros como el principal o uno de los principales exportadores del mundo.
Otro informe, coordinado por el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE) y la consultora Proyecto Económico, estimó en cifras la pérdida económica que implica tener en poder de empresas privadas el manejo y control de los puertos en aguas argentinas.
“La marina mercante argentina sólo transporta el 2% de toda la carga por esta vía fluvial. En tanto, el 90% de este tráfico se embarca por la flota paraguaya y el 8% restante, tanto contenerizada como a granel, se reparte entre firmas uruguayas y bolivianas”, señala el trabajo.
Argentina cuenta con alrededor de 70 puertos fluviales y marítimos dedicados a la actividad comercial. La mayoría de ellos son de uso privado y de propiedad de empresas exportadoras vinculadas con distintos sectores de la economía. Los principales concesionarios son Cargill, Glencore (bajo su controlada Oleaginosa Moreno y Renova), la empresa china Cofco, las estadounidenses Bunge y Louis Dreyfus y las privadas nacionales Molinos Agro, de Pérez Companc, y AGD, presidida por Roberto Urquía.
Los puertos más importantes son Rosario, Buenos Aires, La Plata, San Lorenzo, Santa Fe, Campana, San Nicolás, Goya, Reconquista, Barranqueras, Formosa y Gualeguaychú.
LA CUESTIÓN PORTEÑA
La trascendencia histórica del Puerto Buenos Aires, su papel en el desarrollo económico nacional, y el hecho de que se trata de un espacio ganado históricamente a las aguas del Río de la Plata gracias a obras aprobadas por el Congreso y financiadas por el Tesoro Público Nacional (en las que se lo denomina como “Puerto de la Capital Federal”), nos permite excluirlo como un espacio exclusivamente local, ya que se trata de un elemento más (importantísimo, pero uno más) en una política nacional de navegación regional: se trata del Puerto Federal de los argentinos y las argentinas, donde la verificación veraz de esa federalización se efectiviza en la actividad portuaria.
Desde sus inicios, Buenos Aires fue concebida como la ciudad terminal de la conexión natural en dominios españoles entre los puertos del Pacífico (donde el virreinato del Perú estaba asentado desde el exterminio y conquista del imperio Inca) y el océano Atlántico: la ruta fluvial de los ríos Paraguay-Paraná. No es casual que la segunda fundación de la ciudad (después de la fallida experiencia de Pedro de Mendoza en 1536) fuera realizada por Juan de Garay, quien desde río arriba, venía explorando y fundando ciudades en su camino desde Asunción del Paraguay (de las cuales sobrevive en la actualidad la Ciudad de Santa Fe, a la vera del río Paraná). En la finalización de ese trayecto, y con el principal motivo de proteger los intereses de la corona española ante los avances de las otras potencias colonialistas (primero los portugueses y más tarde, los británicos), se funda la “Ciudad de La Santísima Trinidad y Puerto de Santa María del Buen Ayre” en 1580.
Con esta ubicación de privilegio dentro del esquema económico colonial, Buenos Aires no tardó en prosperar en diversos aspectos. Sin embargo, si bien existían hasta comienzos del siglo XIX alrededor de 70 proyectos para puertos y malecones, ninguno fue efectivamente aplicado: Buenos Aires sería una ciudad portuaria en esencia, pero sin un puerto claro.
La ciudad continuó creciendo bajo el diseño urbanístico de cuadrícula impuesto por España en su Tratado de Indias, tomando como foco la plaza central lindera al río, alrededor de la cual se concentran las tareas administrativas relativas a la actividad comercial fluvial (es asombroso cotejar que este esquema, con muy pocas diferencias, es el que continúa hasta la actualidad).
El constante tráfico de mercaderías desde el Alto Perú hacia Europa (y viceversa), no sólo genera la prosperidad en términos económicos de Buenos Aires, sino también la incorporación de ideas (e ideologías) de vanguardia, lo que lleva a que la ciudad sea uno de los focos emancipadores latinoamericanos. A las sucesivas luchas de independencia continúan los enfrentamientos internos por diversos motivos, pero nos interesa uno en particular que resulta troncal en el desarrollo nacional, que se extiende a lo largo de la historia y continúa hasta nuestros días: ¿a quién corresponden las rentas generadas por el Puerto, a Buenos Aires o a la Nación? Unos sostienen que la ciudad no podría crecer sin las riquezas transportadas desde los distintos puntos del país; mientras que los otros sostienen que el país no puede prescindir de determinadas tareas que son propias de la actividad porteña.
Con la caída de Juan Manuel de Rosas en 1852 (ejecutada por un Ejército de intereses extranjeros integrado por Brasil, exiliados argentinos en Uruguay y financiado en parte por Gran Bretaña), se retoman los ideales de crear un puerto de vanguardia tecnológica, a la altura de la importancia que tendría este centro comercial en un contexto de revolución en lo industrial y, por ende, en las comunicaciones: con excepción de aquella infraestructura de apoyo en la Boca del Riachuelo (sobre la ribera Sur de la ciudad), los barcos continuaban arribando a la ciudad de una manera muy rudimentaria.
La primera iniciativa la toma el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (de clara tendencia liberal/europeizante), sin interés en desprenderse del puerto por donde circulaban todos los productos que en el país se importaban y exportaban, y era la mayor fuente de recursos. Es por esto que aún no se incorpora al esquema confederado del resto de la incipientemente conformada República Argentina, y en un principio ejecuta un Puerto focal lindero a la Plaza de Mayo: la Aduana Taylor, ubicado a continuación de la Fortaleza (actual Casa Rosada) y que contó incluso con su propia terminal ferroviaria: la Estación Central Buenos Aires (en los terrenos que más tarde se implantaría el Correo Central y que actualmente ocupa el CCK).
Hacia 1880, el debate central de la propiedad del Puerto continúa: se puede nombrar la postura de notables intelectuales y políticos como José Hernández (sosteniendo la postura de la cesión de la ciudad) y Leandro N. Alem (cuya posición era que se mantenga en la provincia). No obstante, a tono con los procedimientos violentos de época, y siguiendo el principio del filósofo y militar Carl von Clausewitz (“La guerra es la continuación de la política por otros medios”), el campo de batalla no estuvo excluido de este debate: se puede tomar como determinante el enfrentamiento armado suscitado entre las fuerzas provinciales de Carlos Tejedor y las nacionales de Julio A. Roca, que culmina con la capitulación del primero y con él, la idea de la Ciudad/Puerto como entidad propia de la Provincia de Buenos Aires. El 20 de septiembre de 1880, se declaró Capital de la República al municipio de la ciudad de Buenos Aires, por lo que el Estado Nacional adopta la decisión de construir el puerto a su cargo, consagrando así el modelo agroexportador que identificará la conformación sociopolítica por un largo periodo.
En 1884, el presidente Roca firmó el contrato con Eduardo Madero (empresario naviero ligado a intereses extranjeros) para la creación de un puerto que tome de manera longitudinal al margen del rio, con dársenas paralelas a la ribera, adaptadas a las necesidades de dimensiones y calado de las líneas regulares de transporte marítimo, que habían reemplazado a los veleros y ya navegaban barcos a vapor. El Puerto Madero finaliza su obra en 1897.
La creación del Puerto Madero puede ser tomada como uno de los primeros y más relevantes actos de corrupción de los sectores liberales (repetido a lo largo de la historia argentina en distintas etapas: la Década Infame, los distintos gobiernos militares y la década de 1990), empleando fondos públicos para intereses privados: la elección del diseño fue resultado de la influencia de una empresa británica en los políticos de turno, que la mayoría de las veces alternaban sus deberes como funcionarios públicos con su trabajo de gerentes de empresas foráneas (generalmente, inglesas). El resultado no solo fue una extensión de los plazos de obra originales, con la correspondiente solicitud de empréstitos a tasas más elevadas de lo normal, sino que también se eligió un modelo que fue observado como deficiente incluso al momento de su licitación. Esto quedó comprobado cuando, apenas diez años después de terminada la obra, el puerto ya se encontraba obsoleto, por lo que se tuvo que realizar otro puerto según los lineamientos del Ing. Luis Huergo (el primer ingeniero de la Argentina), desechados en 1884.
El “Puerto Nuevo” (construido entre 1908 y 1926) sostiene la construcción de dársenas en forma de peine, abiertas y perpendiculares al Río de la Plata, adentrándose en el mismo. Este esquema portuario es el que sobrevive en el tiempo, ya que esta disposición de dársenas permite el máximo aprovechamiento de la superficie acuática.
La preeminencia del Puerto de Buenos Aires se inscribió así en la historia de un país declarado federal, pero construido con principios centralistas de modo macrocefálico, como lo marcan el tendido y la afluencia de rutas y redes ferroviarias al gran puerto, para así delimitar una forma de desarrollo que perjudicó en gran medida el desarrollo de las provincias.
SOBERANÍA, SUBFACTURACIÓN, CONTRABANDO E IMPACTO AMBIENTAL
Ciertos manejos históricos marcan tendencias y suelen repercutir en los tiempos presentes como una letanía que llega desde el pasado. Por ejemplo, el negocio de la Hidrovía genera al menos 200 millones de dólares anuales solamente por el cobro de peaje a embarcaciones, a lo que hay que sumarle los subsidios que recibe por parte del Estado. Parece una suma importante (aunque no tanto en relación al volumen comercial implicado), pero lo cierto es que resulta aún mayor: al no haber organismo de control, el contrabando y la subfacturación, entre otros métodos de elusión y evasión fiscal, son moneda corriente. Asimismo, si consideramos la falta de inversiones de la empresa concesionaria podemos pensar en un negocio rentable que, además de promover la concentración, no está siendo aprovechado por parte del Estado argentino.
El escritor y periodista Mempo Giardinelli, uno de los más activos impulsores del espacio crítico “El Manifiesto argentino” lleva su planteamiento hasta la misma denominación de la hidrovía: “La República Argentina está empezando a librar la gran batalla de la soberanía, que se ha iniciado ya y que simboliza la mal llamada ‘hidrovía’. Palabra que no existe en el idioma castellano ni existe como sujeto geográfico”, afirmó recientemente. “Y esta precisión no es asunto baladí, sino fundamental, porque jamás podremos defender bien, nada, si hablamos el idioma que imponen los intereses, nacionales o extranjeros”, agregó.
Precisamente estimaciones de investigadores cercanos a “El Manifiesto argentino” indicaron: “Cerca del 20% de las ventas argentinas de granos y productos derivados oleaginosos al mundo no se declara en el país y la Hidrovía es el principal canal de esa evasión. El contrabando por agua se hace a través del traspaso de carga desde buques argentinos o puertos no habilitados hacia barcazas cargueras de remolcadores paraguayos. La privatización de los puertos en manos extranjeras facilita este tipo de pasamano ilegal, que, en conjunto, representa un monto subfacturado equivalente al ingreso oficial del complejo aceitero y cerealero (unos 21.000 millones de dólares anuales; equivalente a 4,4 puntos del PIB)”.
Para expresarlo de un modo más pedestre y contundente se puede afirmar que dos de cada diez dólares de venta de soja se contrabandean por la Hidrovía.
La imprescindible Alcira Argumedo, exlegisladora y luchadora social recientemente fallecida -en el mismo día en el que planeaba pese a su avanzada enfermedad participar de un debate público sobre el tema- estimaba aún por encima estas cifras y alertaba sobre la no tan publicitada evasión de megaempresas de minería, además de las ya conocidas denuncias contra cerealeras: “Debido al contrabando de minería, aceiteras, carnes y combustibles el país pierde 30 mil millones de dólares al año”, denunció.
“Una investigación sobre las exportaciones de la minera ‘Bajo la Alumbrera’, de un estudio de geólogos de Tucumán dio cuenta de que, en el barro de exportación, (el equivalente a la carne no apta para consumo humano en las subfacturaciones ganaderas, ndr.), había 28 metales raros, mucho más que lo declarado y más valiosos que el oro, que significaban por sí mismos una estafa al fisco de 8.200 millones de dólares al año”, afirmaba Argumedo.
Pero no solamente una gran parte de la producción nacional desemboca en el Paraná, también en toda la frontera norte existen organizaciones clandestinas que además de evasión fiscal practican actividades criminales como un incesante tráfico de drogas. Como muestra de ello, el 23 de febrero último se incautaron 16 toneladas de cocaína en Alemania (cerca de 1.500 millones de euros) que se comprobó bajaron por la hidrovía argentina desde Paraguay sin control alguno.
Ante el calibre de estas cifras cabe preguntarse de manera imperiosa en el marco del replanteamiento de la concesión actualmente en curso: ¿Cuál debe ser el rol del Estado y cuáles deben ser los mecanismos tendientes a lograr un mayor control público en el transporte fluvial?
Sin dudas, se trata de decisiones que implican el ejercicio cotidiano de la soberanía por parte de un país con pleno ejercicio del estado de derecho.
Otro de los resultados negativos de la concesión a Hidrovía S.A. es que su traza produjo una especie de embudo por el cual las principales rutas navegables conducen vía el Canal de Punta Indio al puerto de Montevideo generando no solo la situación absurda de tener que sacar mercadería del país incluso para el comercio interno, sino que implica mayores costos y tiempos, aunque muchas megaempresas parecen sentir comodidad con este orden de cosas, en especial en relación a la facturación o, en el peor de los casos, a la subfacturación de sus bienes y mercaderías.
Una vez que se finalicen las obras en el Canal de Magdalena podría resolverse esta situación paradójica, se trata de un proyecto real y en avanzado estado de prospección con los estudios de hidrografía, sedimentación, y ambientales realizados, que cuenta con el impulso y presupuesto asignado por el actual gobierno de la Provincia de Buenos Aires, con el gobernador Axel Kicillof, calculando su culminación para el año 2023.
En un plano relevante, una de las marcadas deficiencias que caracterizaron este período de 25 años de concesión nacido con el “menemato”, fue la ausencia total de estudios de impacto ambiental. Los efectos de la infraestructura necesaria para garantizar la navegabilidad de las embarcaciones, con el dragado y balizado, son de una importante magnitud, tanto para la naturaleza como para las comunidades ribereñas. Resulta imprescindible que, bajo una mirada estratégica de administración de este recurso, se generen las evaluaciones adecuadas para diseñar un proyecto que integre las necesidades actuales y futuras de las personas y del medio ambiente en el que viven.
MÁS PREGUNTAS QUE RESPUESTAS A FUTURO
El senador nacional Jorge Taiana afirmó en recientes declaraciones públicas sobre la Hidrovía: “Las opciones hoy se tratan o de renovar indefinidamente esta concesión hasta la licitación final, o darle un fin para armar lo que denominé licitación transicional a fin de que el Estado pueda involucrarse y obtener mayor información del funcionamiento: separar el balizado del dragado, zonas dentro del curso fluvial, incorporar empresas que ofrezcan distintos precios. Como modelo ideal de licitación final aún no lo puedo imaginar, porque falta información, pero lo importante es pensar esto como el fin a un modelo que persiste hace 25 años. Yo aspiro que haya un control estatal, con un buen mecanismo que cobre el Estado y sirva al desarrollo sustentable de Argentina. Además, es la punta del ovillo para pensar en otro tipo de dinámicas: este debate y su solución tiene un efecto sobre otros temas importantes como el sistema de puertos ¿está bien o tenemos que hacer una reevaluación?; o el transporte, ¿deberíamos concentrarnos en desarrollar un transporte fluvial propio, con barcos de bandera? No tengo la respuesta, son preguntas. Pero mi certeza es que hay que transformar la realidad acumulando elementos para facilitar transformaciones que contribuyan al interés general”.
Precisamente para quiénes indagan el tema en profundidad se trata de un momento de cambios y de más preguntas que respuestas a futuro para un espacio vital relacionado al desarrollo nacional.
La especialista Lombardo enumeró, justamente a modo de preguntas, algunas de las principales cuestiones en juego: “¿Es factible un manejo autónomo y soberano de nuestras exportaciones e importaciones? ¿Podría ser una alternativa viable que una empresa mixta pública/privada con acciones mayoritarias del Estado pudiese realizar el dragado y balizamiento? El decreto 949/2020 delega en el Ministerio de Transporte la facultad de realizar una licitación pública para la nueva concesión, lo cual lleva a preguntarse ¿si esta delegación en este Ministerio de una cuestión fundamental en el desarrollo nacional y en la defensa de nuestra soberanía no estaría, en cierto modo, restándole la importancia que realmente tiene el tema? ¿Existe una concreta voluntad política para avanzar con la habilitación del Canal de Magdalena a la ruta fluvial de nuestros ríos interiores?”.
Las evaluaciones y las respuestas se encuentran en plena consideración por estos días y las decisiones que se tomen seguramente afectarán de manera categórica esta importante fuente de recursos nacionales en el mediano plazo.