Haz lo que yo digo… El crecimiento de la estructura del GCBA
Resumen
Después de doce años de gestión de PRO-Cambiemos, el crecimiento de la planta política del Gobierno de la Ciudad ha sido extraordinario. Antes de que Macri asumiera la Jefatura de Gobierno en diciembre de 2007, había 190 cargos de alto rango –entiéndase, de Director General hacia arriba en el escalafón. Actualmente son 285 puestos sólo en la administración central.
Asimismo, en esos años con la creación de Diversos organismos Fuera de Nivel, se han incrementado los cargos políticos en 9 Subsecretarías más y 33 Directores Generales, en áreas que previo a la asunción del primer Gobierno macrista se encontraban dentro de la Administración Central.
A contramano del discurso sostenido a nivel nacional, durante la gestión de Mauricio Macri como Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la cantidad de cargos de las autoridades superiores creció notablemente, fenómeno que continuó con su sucesor Horacio Rodríguez Larreta.
Este informe está exclusivamente centrado en las autoridades superiores y la estructura orgánica funcional. Por lo tanto, no se incluyen ni las plantas de gabinete de cada uno de los funcionarios ni los mandos medios de la carrera gerencial (que según la información del Presupuesto 2019 totalizaban 410 y 1693 respectivamente).
La estructura orgánica funcional también es una expresión de las prioridades que un gobierno asigna a las diferentes temáticas y políticas públicas. Así, a pesar del crecimiento exponencial de la misma, en la estructura del GCBA algunas temáticas sumamente relevantes, como la desigualdad de género y las problemáticas de las mujeres, continúan siendo abordadas por áreas con rango menor (Dirección General) u otros temas como la producción y el empleo, han sido degradados.
La estructura crece
La estructura administrativa es un esquema formal que plasma las relaciones jerárquicas de una organización determinada. El Gobierno de la Ciudad establece su estructura administrativa central en la Ley de Ministerios (Ley 5460), con sus modificatorias. Luego, por medio de Decretos, se establecen algunas dependencias de menor rango. La planta política incluye los cargos de Ministro/as, Secretario/as, Subsecretario/as y Director/as Generales.
En 1996, el Boletín Oficial N° 1 estableció la primera estructura organizativa, en un Estado de la Ciudad en el que no existía el rango ministerial. El cargo más alto era el de Secretario/a, con dos subsecretarías autónomas. En el año 2006, las hasta entonces secretarías pasaron a denominarse ministerios, pero se trató solamente de un cambio de denominación, que no implicó en sí mismo una ampliación de la estructura.
En el 2007, la primera estructura orgánica funcional de Mauricio Macri como Jefe de Gobierno contaba con 191 cargos[1], es decir, una estructura de tamaño prácticamente igual a la de su antecesor. No obstante, paulatinamente se ha producido un crecimiento de cargos, que llevó a que Macri inicie su segundo gobierno con doscientos cuarenta y nueve cargos políticos (249)[2], lo que implicaba –ya- un incremento de un 31 %-. Con continuo ascenso, culminó su mandato con 267 cargos políticos.
Dicho incremento no cesó durante la gestión de su sucesor. En 2015, al asumir Rodríguez Larreta[3], se crearon –respecto de la Estructura que dejó Macri- 21 cargos nuevos: 3 Secretarías, 2 Subsecretarías y 16 Direcciones Generales.
Actualmente, el gobierno de Larreta cuenta con 285 cargos, noventa y cinco cargos más que en 2007. En la modificación de la estructura se advierte la creación de Secretarías, lo cual implicó la creación de un nuevo escalafón entre la máxima autoridad –Ministerio- y algunas de las Subsecretarías existentes, ya que previo a ello sólo existían Secretarías autónomas, dependiendo directamente del Jefe de Gobierno.
En definitiva, la cuenta de autoridades superiores muestra que mientras De La Rúa contaba con 99, Ibarra los subió a 136 en 2003, Telerman a 190 y Macri los aumentó, desde 191 el día de su asunción en 2007, hasta 267 en 2015. Hoy Larreta posee 285. Este incremento de la estructura ha sido acompañado por una lenta, pero continúa descentralización de funciones en organismos Fuera de Nivel, que, como se ha destacado, en el período 2007-2015 incrementaron el número de cargos en 9 Subsecretarios y 33 Directores Generales.
[1] Fuente: Boletín Oficial CABA N° 2829.
[2] Fuente; Boletín Oficial CABA N° 3811.
[3] Fuente: Boletín Oficial CABA N° 4783.
Entre las principales competencias que la Ciudad ha incorporado durante los últimos años, se encuentran la administración del Subte (2012), de la Policía (2015), de los juegos de azar (2016), de la justicia penal (2018) y de la distribución eléctrica (2019). Sin embargo, como puede notarse en el gráfico anterior, la mayor parte del crecimiento de la planta política fue previo a los traspasos de esas funciones.
Muchos Caciques…
Una de las particularidades que tuvieron los crecimientos de las estructuras durante las gestiones de Macri y Rodríguez Larreta, es que a lo largo de sus mandatos los niveles superiores y medios de gobierno fueron ganando relevancia, tanto en valores absolutos, como en términos relativos en el total de cargos jerárquicos.
En efecto, en el caso de Macri en su primera estructura había 13 cargos entre ministros-as y secretarios-as y 32 subsecretarías, en tanto que finalizó su segundo mandato con 18 y 54 respectivamente. Así los niveles altos y medios pasaron de representar en 2007 (gestión Telerman) el 24% de los cargos jerárquicos (excluyendo los fuera de nivel) a ser el 27% en 2015, y el 28% en 2019.
El incremento de cargos fuera de nivel
Una característica particular del incremento en la planta política es el crecimiento de diversas áreas Fuera de Nivel en paralelo al aumento de la Estructura Administrativa Formal. En 1996 existían sólo diecinueve de estas áreas: IMOS, Banco Ciudad, Parque de la Ciudad, Mercado Central, CEAMSE, AUSA, SBASE, Soc. Adm Puerto, Com. Mun. Vivienda, Teatro San Martin, Teatro Alvear, Teatro Colon, Centro Cultural Recoleta, Centro Cultural San Martin, Programa SIDA, Apoyo escolar, Programa RRII y Mercosur, Radio Municipal.
Aquellas 19 áreas hoy han aumentado hasta las sesenta y cinco (65)[1]. Esos organismos muestran un crecimiento importante también de la estructura organizativa, porque en muchos casos asumieron funciones que antes se encontraban dentro de la estructura central del Estado.
Pero más aún, al interior de cada uno de estos entes tuvo lugar un crecimiento de la estructura. Estos entes no publican sus organigramas en una misma fuente centralizada, lo cual obstaculiza el acceso a información definitiva sobre el tamaño de
la planta política del GCBA. Si se consideran algunos de los organismos más relevantes, el crecimiento de la cantidad de puestos de funcionario/as es evidente.
[1] Ver Anexo III
Una cuestión de prioridades
El crecimiento de la planta política del GCBA durante los gobiernos de PRO-Cambiemos ha estado asociado a cambios relevantes en las funciones de sus ministerios. Mientras que solamente las áreas de Salud y Cultura han mantenido su perfil respecto a las gestiones previas al PRO, todos las demás han atravesado cambios sustanciales en sus funciones.
Entre los cambios más relevantes, se encuentra que el Ministerio de Educación ha incorporado áreas que pertenecían al ex Ministerio de Modernización, como la Subsecretaría de Ciudad Inteligente y Tecnología Educativa. La Subsecretaría de Deporte, que estaba bajo el ministerio de Derechos Humanos y Sociales, pasó a estar bajo la gestión de la Vicejefatura de Gobierno, en el marco de la fragmentación de las políticas de Bienestar Social y la focalización de las políticas del actual Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano en los sectores más vulnerables.
Un aspecto llamativo es la desatención de áreas de gobierno sobre las que el Ejecutivo tiene un mandato constitucional y que en gestiones anteriores estaban a cargo de ministerios que fueron eliminados. Estos son el de Producción y el de Gestión Pública y Descentralización.
El caso del ex-Ministerio de Producción es paradigmático, su desguace incluyó una inexplicable separación de la Subsecretaría de Producción en tres ministerios diferentes. Una parte fue absorbida por la subsecretaría de Trabajo que pasó a denominarse de Trabajo, Industria y Comercio (que depende de Ministerio de Gobierno), otra por la Subsecretaría de Mipymes (dependiente de Vicejefatura de Gobierno), y finalmente la Subsecretaría de Desarrollo Económico (del Ministerio de Economía y Finanzas).
Pero más aún la Subsecretaría de Turismo se reconvirtió en un ente fuera de nivel (dependiente de la Secretaría General y Relaciones interjurisdiccionales) y la Subsecretaría de Industrias Culturales prácticamente desapareció, aunque algunas de sus funciones fueron absorbidas por la Dirección General de Ciencia y Tecnología (dependiente del Ministerio de Educación y Modernización).
La falta de una conducción centralizada de las políticas económicas de la Ciudad, reflejada en el exiguo presupuesto de estas áreas, es un indicador de la baja consideración del GCBA sobre el tema.
El contraste entre el crecimiento general de la estructura y la eliminación de áreas sensibles de gobierno también se advierte en el bajo peso de otras áreas en las cuales existe una notoria demanda social de mayor despliegue de políticas. El rango de las políticas de la mujer se ha mantenido en el de Dirección General de la Mujer, sin alcanzar siquiera la jerarquía de Subsecretaría que detenta, por ejemplo, la S.S. de Administración de Bienes Inmuebles.
Anexo III – Entes fuera de Nivel creados desde 1996 en adelante
Consejo Plan Estratégico, Consejo Derechos del Niño, Niñas y Adolescente(Ley 114), UPE Ciudad Móvil, UPE Parque de la Innovación, Instituto Superior de la Carrera, Consejo de Coordinación Intercomunal (Ley 1777), Unidad de Atención Ciudadana, Agencia de Sistema de Información (Ley 2689), Instituto de Vivienda de la Ciudad (Ley 1251), UPE Autódromo, UPE Juegos Olímpicos Juventud, Consejo Asesor PP Memoria (Ley 4929), Órgano Acceso a la Información ( Ley 5784), Parque de la Memoria (Ley 3078), Unidad de Coordinación Plan Estratégico, Ente Turismo Ciudad (Ley 2627), Radio de la Ciudad y FM 2 x 4, Señal Ciudad Abierta, Agencia de Bienes SE (Ley 5558), Lotería Ciudad Bs As SE (Ley 5785), Banco Ciudad, Instituto Juegos y Apuestas (Ley 916), OBSBA (Ley 472), AGIP (Ley 2603), Oficina Transparencia y Control Externo (Ley 5688), Policía de la Ciudad, Comité de Seguridad en el Futbol (Ley 5847), Unidad Enlace Consejo Seguridad y Prevención del Delito (Ley 1689), Unidad de Organización Electoral, UPE Transferencia Funciones y Facultades Seguridad, AG Control (Ley 2624), Instituto Seguridad Publica (Ley 5688), Defensoría Personal Policía(Ley 5688), Organismo RegistroPúblico de Comercio (Ley 2875), Unidad Adm Control Faltas, Unidad Enlace Faltas Especiales, Unidad Enlace Faltas Transito, Instituto Trasplante CABA (Ley 3294), UPE Complejo Hospitalario Sur, UPE Historia Clínica Electrónica, Facturación y Cobranza Efectores Públicos SE (Ley 5622), Unidad de Evaluación Integral de Calidad y Equidad Educativa, UPE Educación para Sustentabilidad, Unidad Coordinación Sistema Formación Docente, UPE Plan Hidráulico, UPE Obras Especiales, UPE Movilidad Saludable, AUSA, SBASE, Unidad Ejecutora Traza Ex Au 3, Corporación Bs As Sur (Ley 470), Ente Autárquico Teatro Colon (Ley 2855), UPE Museo de Arte Moderno BA, Consejo Social, COPIDIS (Ley 447), UPE Cuenca Matanza Riachuelo, UPEPBA (Puerto Bs As), CEAMSE, Mercado Central, Corporación Antigua Puerto Madero SA, Consejo Económico y Social, Agencia Protección Ambiental (Ley 2628), EMUI (Ley 473), EHU (Ley 462).