Educación: El plan B en la Ciudad. Centros de Primera Infancia
Los Centros de Primera Infancia (CPI) fueron creados en al año 2009 -a partir del Decreto N° 306- y están destinados a niños y niñas entre 45 días y 3 años en situación de vulnerabilidad social. Funcionan en horario de jornada completa de lunes a viernes y están bajo la órbita de la Dirección General Fortalecimiento de la Sociedad Civil dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat. Son gestionados por organizaciones de la sociedad civil (OSC), tales como organizaciones barriales, fundaciones, instituciones religiosas, que reciben mensualmente del Estado un subsidio en concepto de beca (1) por cada niño/a que tiene su vacante allí.
La creación del Programa “Centros de Primera Infancia” surgió como respuesta ante la emergencia por la falta de vacantes en las Escuelas Públicas de gestión estatal, y como reconocimiento institucional a aquellas organizaciones barriales que venían trabajando con los/as niños/as y sus familias. Sin embargo, luego de una década, esa respuesta circunstancial se transformó en una política estructural para la Ciudad. Y, como señalan especialistas y organismos especializados, arrastra serios problemas.
En un acto por la conmemoración de los 10 años de la creación del programa, Mauricio Macri – en ese entonces, Jefe de Gobierno – afirmó: “debo confesar que siento que es el logro más trascendental que he hecho como servidor público”. No obstante, si hacemos un balance del funcionamiento de los CPI -luego de una década- el logro dista de ser trascendental y se perpetúa este plan B ante la falta de vacantes en las Escuelas Públicas. En este artículo nos proponemos caracterizar el estado actual de los CPI, que trasluce una problemática de larga data en la Ciudad: la falta de acceso a la educación pública de calidad para miles de niños y niñas de sectores vulnerables, generando una política desigual donde el Estado no garantiza un derecho tan básico como es la educación.
(1)- A partir de la Resolución Nº1191/1B del Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano. Los convenios de gestión asociada entre el Gobierno de la Ciudad y las organizaciones se renueva cada cinco años. En caso de que hubiese incumplimiento, de cualquiera de las dos partes, se puede dar de baja dicho convenio antes de ese plazo.
Cantidad de vacantes en los CPI: becas vs. hacinamiento
En la Ciudad de Buenos Aires actualmente funcionan 76 CPI a los que concurren 11.002 niños y niñas, según el último informe del Ejecutivo enviado a la Legislatura Porteña. El 60% de las vacantes de los CPI son del Sur de la Ciudad -Comunas 4, 8, 9 y 10-donde se concentra la mayor cantidad de chicos/as sin vacantes en las Escuelas Públicas dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA). Las vacantes en los CPI son otorgadas según la prioridad que se establece a través de una puntuación de criterios de vulnerabilidad social – va de 0 a 5- confeccionado a partir de una entrevista con la familia o persona a cargo del niño o niña que solicita su ingreso.
En cuanto a la distribución por edades, las salas de 2 y 3 años son las que tienen mayor cantidad de niños/as, 4116 y 3984 respectivamente.
Previo a realizar el convenio con alguna organización, el lugar que se propone para el funcionamiento del CPI debe cumplir con requisitos fijados por la Dirección de Infraestructura del Ministerio. Este organismo indica, en caso de ser necesario, las reformas que deben realizarse para autorizar que funcione el programa en el lugar solicitado. Para las reformas de adecuación y para la compra inicial de equipamiento, el GCBA otorga un subsidio por única vez.
El informe “Análisis de los Centros de Primera Infancia” elaborado por UNICEF, FLACSO y CIPPEC (2016) (2), revela que existe una fuerte heterogeneidad en lo que respecta a las condiciones edilicias de los CPI -luminosidad, disponibilidad de espacios para talleres y espacios al aire libre-. La diferencia más importante se encuentra entre los lugares nuevos -que se crearon específicamente para esa función- y los que fueron adaptados.
(2)- Véase el informe “Apoyo a la Primera Infancia” de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires. http://www.agcba.gov.ar/docs/inf-20140204_1414—Apoyo-a-la-Primera-Infancia..pdf
Una vez puesto en funcionamiento el CPI, como señalamos al comienzo, el GCBA otorga un subsidio a las organizaciones que lo gestionan en concepto de “beca mensual” por cada niño/a que asiste. Las becas contemplan el gasto de materiales y salario para el personal. Esta modalidad de financiamiento, según el informe, pone en evidencia dos problemas:
Por un lado, la capacidad de vacantes de acuerdo al espacio, puesto que varios Centros funcionan al máximo de su capacidad para obtener una mayor cantidad de becas. Esto redunda en un exceso de cantidad de niños/as por sala, superando muchas veces lo aconsejado (el programa no determina la cantidad de niños/as permitida por metro cuadrado). En la Legislatura Porteña se ha presentado un proyecto para regular la capacidad, las medidas de seguridad y los metros permitidos, pero no fue tratado (3).
(3)- Proyecto presentado por la legisladora Natalia Fidel, expediente 1048-D-2017.
Por el otro, si bien la beca contempla el gasto de materiales y el salario del personal, el estipendio en becas sólo alcanza, generalmente, para cubrir gastos del personal y se presentan dificultades para renovar equipos educativos y/o materiales. Tampoco el monto alcanza para pagar suplencias de los/as docentes. Es entonces que las organizaciones, para afrontar el resto de los gastos- mantenimiento, limpieza, materiales (entre otras cosas)- consiguen donaciones y aportes voluntarios. Esta situación genera otra desigualdad más entre los CPI, tal como señala el informe (2016, p.19):
“Se presenta cierta heterogeneidad entre los CPI, debido a que ellos pueden completar sus ingresos con donaciones. De esa manera, aquellos Centros que cuentan con mayor capacidad de gestión complementan sus recursos con los provenientes de otras fuentes de financiamiento. De igual manera, para dar solución a sus problemas edilicios o hacer la limpieza, algunos CPI apelan a los padres, a la colaboración de voluntarios o de los propios docentes”.
Por último, el financiamiento del GCBA se complementa con la prestación alimentaria a través de la Gerencia Operativa de Apoyo a Grupos Comunitarios que brinda desayuno, almuerzo y merienda. Al igual que las viandas escolares, este servicio ha sido señalado como ineficiente.
Escasa supervisión e inequidad educativa
El Monitoreo de los CPI está a cargo de los/as supervisores/as que envía la Dirección del Programa. A partir de la intervención de la Justicia -en el año 2011- que dio respuesta a una demanda colectiva relacionada con la falta de vacantes de Nivel Inicial se dispuso la supervisión pedagógica por parte del Ministerio de Educación de los proyectos socio-educativos elaborados en cada uno de los CPI. Sin embargo, tanto supervisores como especialistas indicaron la escasa frecuencia de las visitas de supervisión -debido a la falta de recursos- y el hecho de que las observaciones realizadas no sean vinculantes. Es decir, que si bien se supervisa, el Estado no se hace responsable por nada de lo que ocurre allí.
Además, el mecanismo de supervisión de los CPI no es transparente. Por ejemplo, en mayo de 2018 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad tuvo que intervenir frente a una denuncia por maltrato y falta de cumplimiento de los protocolos vigentes en relación a los cuidados básicos de los niños y niñas (4). ¿Dónde se pueden receptar denuncias sobre el funcionamiento de algún CPI y dónde quedan registradas? ¿Qué medidas se toman ante un caso de estas características?
(4)- http://www.defensoria.org.ar/noticias/intervienen-un-cpi-ante-denuncias-de-irregularidades/
Por otra parte, la aplicación de los lineamientos curriculares establecidos para el Nivel Inicial es desigual, sobre todo si no se cuenta con la supervisión ni la oferta de herramientas pedagógicas para revertir la situación. Esto genera que los parámetros de calidad y funcionamiento de cada centro sean diferentes y, por ende, no garanticen la igualdad de derechos y oportunidades a los niños y las niñas que asisten.
Según el informe de UNICEF, FLACSO y CIPPEC (2016): “se observa una marcada heterogeneidad entre las organizaciones que gestionan los CPI, puede ser conveniente avanzar en la definición de claros estándares de calidad. Estos permitirían asegurar que todos los niños/as que asisten a los CPI reciben un servicio de equivalente calidad, con independencia de las características particulares de la organización que lo lleva adelante (en cuanto a estilo de conducción, capacidad de gestión, contactos para pedir donaciones, etc.)”.
Precarización del personal docente y auxiliar
Las condiciones laborales del personal representan uno de los aspectos más problemáticos en el funcionamiento de los CPI. La relación laboral del personal no es con el Estado, sino bajo contratación y facturación de servicios -monotributo- con la organización que gestiona el Centro. Es decir, tanto la selección del personal como la relación laboral posterior dependen exclusivamente de las organizaciones, desligando toda responsabilidad al GCBA.
Las salas de los CPI deben tener a cargo un/a docente con título de Nivel Inicial, con sueldos inferiores a los del sistema educativo y sin contemplar- como señalamos anteriormente- la cobertura de suplencias. Además el/la docente debe ser asistido/a por al menos un auxiliar de sala, que no requiere tener título de Nivel Inicial.
En los convenios suscriptos con las organizaciones se establece que “el personal que Ia Organización de la Sociedad Civil designe para la ejecución del proyecto carecerá de relación alguna con el Gobierno de Ia Ciudad de Buenos Aires. (…) Asimismo, el Manual de Procedimiento aprobado por Resolución N° 407/13 del entonces Ministerio de Desarrollo Social-actual Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano-, establece que, respecto de los Centros de Primera lnfancia, cada Organización de Ia Sociedad Civil tiene a su cargo la selección, contratación e incorporación del personal, siendo la relación laboral de las personas contratadas responsabilidad de la Institución”.
A diferencia de los docentes que dependen del Ministerio de Educación, quienes ejercen su tarea en los CPI no se rigen bajo el Estatuto Docente – que regula derechos laborales, entre otras cosas- y sus honorarios son más bajos (UNICEF, 2016:13). A su vez, ningún docente que trabaje en estos Centros puede afiliarse a los gremios docentes de la Ciudad y, como señala el informe, algunos se han afiliado a la Unión de Trabajadores de Entidades Deportivas y Civiles (UTEDYC).
La superpoblación de niños/as por sala -producto de la estrategia para maximizar la cantidad de becas- y la precarización laboral generan que exista una alta rotación de los planteles docentes, y por ende un desaprovechamiento de los recursos invertidos en capacitación. Además, afecta a los/as niños/as quienes constantemente se tienen que adaptar a nuevas/os docentes.
En síntesis, las principales dificultades en el funcionamiento de los CPI están vinculadas a las dificultades de contratación del personal, la baja remuneración, la cantidad excesiva de niños/as por sala, la escasez del personal porque el monto destinados de las becas no cubre las suplencias y la alta rotación del personal, producto de las falencias citadas.
El no reconocimiento de los y las docentes como tales vulnera sus derechos en tanto trabajadores de la educación. Las precarias condiciones de contratación impiden el desarrollo óptimo de los centros y, con ello, vulneran el derecho a la educación de los niños y las niñas en recibir educación de calidad.
Derecho a la educación: transferencia encubierta de la demanda de vacantes escolares
En la Ciudad hay 23.000 niños/as (5) que no tienen vacantes en la Escuela Pública, siendo perjudicado mayormente el Nivel Inicial. Un déficit de larga data para las familias porteñas.
(5)- Este dato se desprende de los datos relevados por la comunidad educativa. En la ciudad hay una falta de datos oficiales respecto a la falta de vacantes, listas de espera etc. La última respuesta del Ejecutivo a la Legislatura de la Ciudad es del año 2016.
El GCBA se desliga de su responsabilidad por la demanda de vacantes en Nivel Inicial argumentando que en Argentina la escolaridad es obligatoria a partir de los 4 años de edad. Sin embargo, la Constitución de la Ciudad -artículo 24°-fija la obligación del Estado para “asegurar y financiar la educación pública, estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior”. A su vez, son escasas las instituciones que cuentan con jornada completa y extendida que permita a las familias conciliar el cuidado de los/as niños/as con sus horarios laborales. Si contabilizamos los establecimientos según su tipo de gestión se puede comprobar la gran cantidad de instituciones privadas, sobre todo en el nivel inicial, que es el nivel que presenta mayor déficit de vacantes. Las unidades educativas en la Ciudad para el Nivel Inicial son 35.5% de gestión estatal y 64.5% de gestión privada.
La cantidad de unidades educativas se invierte si miramos al sur de la Ciudad, allí donde hay mayores niveles de desocupación y pobreza, en las comunas 4, 8, 9 y 10 se concentra el 45% de las instituciones educativas de Nivel Inicial de gestión estatal en comparación del 15% de las comunas 2, 13 y 14. Sin embargo, la demanda por vacantes es muy grande en el sur de la ciudad, en sectores que no tienen otra alternativa.
Es decir, si tenemos en cuenta que quienes acuden a la educación privada son aquellas familias que pueden pagar, ¿a dónde acuden las familias que no tienen vacante en la escuela pública y no pueden pagar una escuela privada?
Es evidente, que la población más vulnerable debe acudir a las ofertas fuera del sistema educativo formal, donde una de las alternativas son los CPI. En ese sentido, la comunidad educativa viene denunciando hace años la intencionalidad del Gobierno de la Ciudad de sustituir Escuelas de nivel Inicial por Centros de Primera Infancia. El aumento de estos centros constituye una transferencia encubierta (6) de las demandas de vacantes de la escuela pública hacia el sector de gestión asociada.
(6) http://www.infonews.com/nota/125339/la-ciudad-desvia-alumnos-sin-vacante-hacia
Según el diario Tiempo Argentino, a partir de datos brindados por ACIJ, menos del 40% de los inscriptos en 2019 consiguió su vacante en la escuela pública, y casi la mitad de los chicos y las chicas sin vacantes terminó en un CPI (7).
(7)- https://www.tiempoar.com.ar/nota/la-ciudad-llama-a-inscribirse-en-los-cpi-mientras-faltan-25-mil-vacantes-en-jardines-publicos
El ejemplo más claro de la transferencia encubierta fue cuando el jefe de Gabinete de la Ciudad, Felipe Miguel, publicó en su cuenta de twitter que las familias que se inscribían en cualquiera de los 76 CPI luego iban a tener garantizada su vacante en los jardines públicos de la Ciudad. El mensaje oficial deja en claro que un CPI es lo mismo que un jardín de infantes estatal, cuando en realidad dista mucho de serlo.
(8)- https://twitter.com/FelipeMiguelBA/status/1184536590162518017
No garantizar una vacante en la Escuela Pública vulnera el derecho a la educación de los sectores más desfavorecidos socioeconómicamente. Además, significa un retroceso en la mirada pedagógica del Nivel Inicial, ya que estos Centros vuelven a la concepción antigua de “guarderías”. Y no forman parte del sistema de educación formal, por ende, no tienen la obligación de desarrollar un proyecto pedagógico dictado por el Ministerio de Educación de la Ciudad.
En el informe (9) del Observatorio Universitario de Buenos Aires (OUBA) de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, la directora de la Carrera de Especialización en Educación Infantil de la Facultad, afirma respecto a este punto que:
“En general las familias que los utilizan carecen de alternativas y no pueden pagar cuidados en su casa o cualquier otra alternativa privada. Las familias critican de los CPI la gran rotación de personal y esto tiene que ver con que las personas que trabajan allí son monotributistas, algunas también son docentes y otras no. Los que son docentes en cuanto consiguen puestos en el sistema educativo se van. Luego, algunos CPI dependen de organizaciones sociales, que reflejan intereses de sectores comunitarios, y otros más bien se comportan como meros negocios. Esta salida de contingencia que se encuentra en CABA se viene sosteniendo sin que se construyan los jardines que se deberían construir.”
(9)- https://drive.google.com/file/d/13PRCBWPgudfbuXKhOuT8UA-YUqUMw0X9/view
Respecto a la construcción de jardines, como ya hemos señalado (10), la jueza Liberatori en julio de este año sancionó un fallo que estableció que el derecho a la educación está siendo vulnerado, particularmente en el sur de la Ciudad y estableció que Horacio Rodríguez Larreta ocultó información y mintió cuando afirmó que el GCBA construyó 54 nuevas escuelas.
(10)- Consultar un informe previo de Proyectar Ciudad: http://proyectarciudad.org/desinversion-y-emergencia-en-las-escuelas-portenas/
Más jardines, menos CPI
Los Centros de Primera Infancia, tal como demostramos, no son la respuesta a largo plazo que necesitan tanto los niños y las niñas, como el personal que trabaja en los mismos. La falta de normativa, la gran heterogeneidad de espacios, condiciones y propuestas no garantizan el derecho a la educación de calidad. La exclusión de los/as niños/as de los sectores más vulnerables del sistema de educación formal genera consecuencias en las subjetividades de los/as mismos/as y un déficit en sus trayectorias educativas. La institución educativa no es sólo un lugar donde se “está al cuidado de” sino que es allí donde se deberían garantizar muchos otros derechos. La respuesta debe ser un Estado presente: más jardines, menos CPI.