APUNTES PARA EL DEBATE – FRENTE DE TODOS CABA
TRANSPARENCIA
TRANSPARENCIA PRO: NO SERLO, PERO PARECERLO
El Ejecutivo porteño se muestra como un gobierno moderno en cuanto a su política de transparencia y para ese fin se estructura fundamentalmente en tres ejes: el Gobierno Abierto, la Transparencia Activa y el Acceso a la Información.
Para desarrollar estos pilares han creado múltiples herramientas de construcción de datos, información, índices y plataformas, con la finalidad de generar confianza respecto a cómo se administran los recursos públicos.
Sin embargo, el problema es que estamos ante un Gobierno que, como en tantos otros asuntos, ha creado un marketing respecto de ser transparente, abierto y controlado, pero la realidad no se corresponde con la promoción. ¿Por qué afirmamos esto?
La rendición de cuentas es, en términos políticos, la contrapartida a la habilitación de poder que en toda democracia representativa se otorga al gobierno con el fin de que pueda administrar los recursos públicos para cumplir con el programa constitucional y las demandas sociales. El Gobierno de la Ciudad, administrado primero por Mauricio Macri y luego por Horacio Rodríguez Larreta, encaró gestiones con grandes dosis de poder y de decisión a través de la degradación de las funciones de los otros dos poderes, el Legislativo y el Judicial, y de la captura de los organismos de control de la Ciudad.
El esquema institucional del control gubernamental establecido en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires es amplio, pero está absolutamente manejado por el oficialismo: en la composición de los cinco organismos de control tienen mayoría.
Puntualizando, la Sindicatura General tiene dependencia funcional con el Poder Ejecutivo; la Procuración General está en cabeza del polémico Gabriel Astarloa; la Auditoría de la Ciudad está conformada por siete Auditores Generales y, si bien el Frente de Todxs ejerce la Presidencia por ser la primera minoría, los otros miembros son designados en función de la proporcionalidad de la integración de la Legislatura por lo que, actualmente, cinco de sus siete miembros son de Vamos Juntos; en la Defensoría del Pueblo, el Frente de Todxs ocupa el lugar de la Defensora General y luego están los cinco Defensores Adjuntos, todos de Vamos Juntos; y, finalmente, el Ente Regulador de los Servicios Públicos, que también se erige en el ámbito del Poder Ejecutivo, está compuesto por la Presidencia -elegida a propuesta de éste- y de cinco Directores, en donde cuatro son de Vamos Juntos.
Mauricio Macri y Horacio Rodríguez Larreta desplegaron desde su arribo a la Jefatura de Gobierno una política sistemática dirigida a esterilizar el sistema amplio de control interno y externo que habían pensado nuestros constituyentes. Modificaron en múltiples ocasiones las leyes de Acceso a la Información, Ética Pública, Orgánica del Poder Judicial, de Administración Financiera del Estado, Orgánica de la Auditoría de la Ciudad, del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos y la de Compras y Contrataciones.
De esta manera, mediante la flexibilización de los procedimientos en estas leyes fundamentales, y la colonización con funcionarios propios en todas las instancias de control, construyeron una arquitectura institucional que, contrariamente a lo que establece la Constitución, les garantiza el ejercicio del gobierno sin controles y las posibilidades para desplegar los negociados de las empresas propias y amigas, utilizando el presupuesto de la Ciudad para financiar sus campañas políticas.
La política de Transparencia Activa es el eje discursivo que usan para promocionar que el Gobierno de la Ciudad es “un gobierno abierto y transparente que pone a disposición de los ciudadanos información relevante para promover mayor participación y cercanía”. En este sentido, el GCBA es creativo y utiliza un tendal de términos como “alianzas”, “participación ciudadana”, “estadísticas” o “datos abiertos” a los que no se les dan contenido más que en las webs oficiales de múltiples reparticiones creadas con el objetivo de publicitar inacciones de gobierno.
La política de acceso a la información (Ley 104) funciona con serias limitaciones: se dan respuestas inocuas a las peticiones, se las cierra arbitrariamente, existen inconsistencias entre las distintas fuentes que proveen la información, y el control por parte del Órgano Garante del Derecho a la Información, dependiente del Poder Ejecutivo, es muy precario.
Por otra parte, como hitos de “Gobierno Abierto” publicitan la utilización del BA Compras y el BA Obras, sistemas que brindan información difusa y que no permiten trazar la integridad de los procedimientos de selección de compras y contrataciones, tanto de bienes como de contratistas de obra pública.
Así puede verse que Larreta vende una imagen que no es: publicita un gobierno transparente de cara a la sociedad, pero organiza la información sobre su gestión a través de sistemas incompletos y desarticulados como el SADE/GDE, SIGAF, BA Compras y BA Obras, que escatiman información no solo a los ciudadanos sino a los propios organismos de control y a la Legislatura.
CABA NI TAN CLARA, NI TAN TRANSPARENTE
El GCBA está obligado a colaborar y cooperar en el control del sector público aportando la información que le sea solicitada por los organismos de control interno o externo y, sin embargo, no lo hace. La información que brinda a los organismos de control dificulta la tarea de éstos y limita el avance de las evaluaciones. Esto se encuentra reflejado en numerosos informes.
La transparencia tiene una dimensión individual y colectiva, vinculadas a la rendición de cuentas e implica un cambio de paradigma en la forma de concebir el Estado, sus obligaciones en relación a la publicidad de los actos de gobierno y de las actividades de sus organismos y funcionarios, ya que éstos deben aportar información ante los requerimientos, o activamente publicarla.
Recientemente, CABA fue reconocida como una de las seis ciudades de Argentina que tiene el 100% de sus datos en formato abierto. Esto poco significa en relación a las reales obligaciones de aportar información clara, relevante, confiable y oportuna.
En relación a la información que se encuentra pública, los índices actuales no miden la calidad ni su utilización por parte de los organismos de control ni su función para la efectiva y eficiente rendición de cuentas. Así, encontramos abundante información que no sirve para el control y monitoreo social.
En los recientes informes de auditoría se evidencia que el Gobierno no informa sobre recursos humanos y presupuesto, datos que permitirían evaluar las prestaciones que se brindan; penalidades aplicadas a empresas ante los incumplimientos cómo así tampoco información para calcular los pagos que realiza el Estado, entre otros.
Conseguir la información tampoco es sencillo ni siquiera para los organismos de control. Así, por ejemplo, en relación al mantenimiento y alumbrado público
BUENOS PARA LOS NEGOCIOS
El sistema de contrataciones del Gobierno de la Ciudad se rige por la Ley 2095, marco normativo que la administración en importantes rubros como son el mantenimiento edilicio de escuelas y hospitales, las veredas, las contrataciones de pauta publicitaria y el sistema de viandas escolares, entre otros.
A pesar de las reformas que le hicieron los mismos Macri y Rodríguez Larreta, la Ley N° 2095 sigue siendo una herramienta medianamente razonable para las contrataciones del Estado, pero la gestión de Juntos por el Cambio se encarga sistemáticamente de hacer sus contrataciones por fuera de lo que ella regula, utilizando los mecanismos de contratación directa y pago de servicios por urgencia cuando tendría que tramitar licitaciones.
A LOS AMIGOS, TODO
El terreno de las concesiones es uno de los grandes hitos de la doble vara del gobierno macrista. Las concesiones donde los amigos de Macri, Larreta y Lilita Carrió deben pagar cánon a la Ciudad para utilizar bienes, edificios, espacios o servicios públicos en beneficio de sus negocios se prorrogan indefinidamente sin ningún tipo de condicionalidad o actualización en los montos de alquiler; se ha detectado, inclusive, la financiación sin interés de los cánones impagos por años. En cambio, cuando la Ciudad es quien debe pagar la prestación de un servicio o la realización de una obra, la actualización de precios resulta constante, llegando a pagarse servicios concesionados por varias veces el monto del contrato original y pagándose intereses y multas frente a cada demora, cargando el Estado con los mayores costos.
El caso de las concesiones es paradigmático. Tanto que al que ex Director General de Concesiones entre 2016-2019, Gabriel Astarloa, luego de prorrogar la cesión de uso de espacios públicos a Clarín, se lo premió con su designación como Procurador General de CABA, que es el organismo de control que debería dictaminar sobre la legalidad de los actos administrativos en el otorgamiento de las concesiones.
Como consecuencia, se observa una actitud recurrente de otorgar sucesiva e ininterrumpidamente permisos a un mismo concesionario, por el mismo precio y con el mismo objeto sin el debido acuerdo de la Legislatura.
En este sentido, el caso de las grúas es muy claro, ya que el cánon que abonaban, previo a la rescisión de la escandalosa concesión, equivalía a tan sólo al 1,04% y 1,15% de lo que las empresas DAKOTA S.A. y BRD S.A. recaudaron respectivamente en todo el año 2016.
La prestación de estos servicios fue administrada desde 1990 por estas dos empresas y desde el año 2000, esos contratos se encontraban vencidos y fueron prorrogados continuamente, por más de 20 años, mediante permisos de uso precario. A su vez, el Gobierno porteño se hacía cargo de los salarios de los choferes de camiones y pagaba una suma adicional del 20% sobre el salario básico. Es decir, además de que las empresas no abonaban un cánon actualizado tampoco se hacían cargo de los costos del servicio.
En diciembre de 2022 tomaron estado público los escandalosos chats entre funcionarios del Gobierno de la Ciudad, particularmente los de Juan Bautista Mahíques, Fiscal General de CABA, y los de Marcelo D´Alessandro, Ministro de Seguridad porteño, con el secretario el Presidente de la CSJN, jueces federales, accionistas de Clarín y con empresarios a cargo de distintas concesiones en la Ciudad. De las conversaciones publicadas, se supo que el ministro de Seguridad de Larreta hablaba cotidianamente y sin intermediarios con Marcelo Violante, presidente de Dakota S.A., Brewda (Apart Car) y Ragnarv, todas concesionarias irregulares del Gobierno de la Ciudad en los rubros grúas o playas de estacionamiento. En los chats, el empresario le pide expresamente por la resolución de trabas burocráticas, el tejido de contactos, la condonación de multas, el aviso por el vencimiento de un plazo en la presentación de una licitación y hasta advierte no haber llegado a juntar en el tiempo acordado el monto en dólares de una coima que D’Alessandro debía percibir.
La filtración de estos chats solo confirmaron lo que el Frente de Todos venía sosteniendo hacía años: nunca existió una imposibilidad técnica de rescindir el contrato de concesión de las grúas sino una decisión política de sostenerlo a base de favores, sobreprecios y retornos para los funcionarios porteños.
Dentro de las concesiones, las grúas y las playas no son los únicos rubros en donde existe un funcionamiento irregular. La vil cesión de espacio público se ha observado también en el otorgamiento arbitrario a empresas elegidas por el Gobierno (cuando la regla es que sea a través de un proceso de selección): es el caso del Bajo Autopista 9-907 que desde 2008 fue otorgado a Multicanal S.A. Clarín bajo la figura de “uso precario” con la excusa de no poder realizar una licitación pública, no habiéndose acreditado nunca esta imposibilidad jurídica.
Asimismo, se evaluaron las habilitaciones sobre las actividades que se desarrollan en los predios, comprobando que ni siquiera estaba iniciado el trámite en los casos de las concesiones de, por ejemplo, Punta Carrasco, el Bajo Autopista 1-111 – Canal 13 y Bajo Autopista 9-907 – Multicanal.
Otro punto a destacar es la ausencia de control de aspectos como el pago por parte de las concesionarias de los cánones en tiempo y forma, o de la falta de intimación ante incumplimientos sobre tributos como el ABL, Sellos o Ingresos Brutos.
Se han detectado otros perjuicios, como en el caso del Bajo Autopista 1-111, otorgado a Canal 13 en el año 1978 (ARTEAR S.A. desde 1989) hasta la actualidad, en donde el acta de tenencia de 2015 fijó un valor de cánon mensual muy inferior al tasado por el Banco Ciudad. Es decir, la fijación y el ajuste de los cánones resultan perjudiciales a los intereses de la Ciudad.
Es necesario destacar que el período comprendido bajo estudio se inicia desde el otorgamiento de las concesiones hasta el año 2016. La mayoría han sido otorgadas durante la gestión de Mauricio Macri como jefe de Gobierno pero las irregularidades han sido mantenidas y profundizadas por el actual jefe de Gobierno, Horacio Rodríguez Larreta, consolidando un modelo de privatización sobre el uso de los bienes de la Ciudad en beneficio de un grupo de empresas privadas que, inclusive, guardan vínculos y hasta son aportantes de campaña del macrismo en elecciones de años recientes.
Esta no es la primera vez que se detectan irregularidades desde un organismo de control sobre el sistema de otorgamiento de concesiones del Gobierno de la Ciudad. En 2015, luego de la trágica fiesta de Timewarp, se analizó íntegramente la concesión sobre el predio de Costa Salguero en donde también se observaron diferencias entre el cánon tasado y el cobrado que fue muy inferior, el reconocimiento de gastos injustificados por parte del Gobierno a las concesionarias y la ausencia de habilitaciones.
COPARTICIPACIÓN Y TRANSFERENCIAS
DE NACIÓN A CABA DURANTE EL MACRISMO
La falta de transparencia en la gestión local fue un reflejo de lo que sucedió también a nivel nacional durante la gestión de Mauricio Macri, en donde desde la Presidencia de la Nación favoreció, de modo irregular, al gobierno de Larreta en detrimento de las provincias y del federalismo de concertación consagrado en la Constitución Nacional.
En enero de 2016, Macri elevó a 3,75% el porcentaje que la Nación transfiere a la Ciudad en el marco de la coparticipación, sin justificación, sin precisar cómo se determinó ese monto y sin haberse todavía iniciado el proceso de traspaso de la policía de Nación a la CABA (Decreto 194/2016). Meses después advirtieron dicha omisión y precisaron que el aumento sería destinado a financiar el traspaso, pero sin justificar el monto (Decreto 399/2016).
Luego del reclamo de los gobiernos provinciales, y tras el Consenso 2017, redujeron mínimamente el coeficiente a 3,5% (Decreto 257/2018). Todo este proceso quedó por fuera del debate y el tratamiento parlamentario conforme exige el artículo 75, inciso 2, párrafo quinto de la Constitución Nacional: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”.
En noviembre de 2019, a fines del mandato, y con el exclusivo propósito de “blindar” los recursos para la Ciudad, Rogelio Frigerio, Hernán Lacunza y Rodríguez Larreta suscribieron un acuerdo donde explicitan que el Estado Nacional y CABA entienden razonable el porcentaje determinado en 3,5%.
Ya en la presidencia de Alberto Fernández, y en respuesta al reclamo realizado por las provincias contra el trato preferencial dado a la CABA, se emite el Decreto 735/2020 por el que se adecúa transitoriamente el porcentaje a 2,32%: Se mantiene el 1,4% asignado por Decreto 705/2003 y se asigna un adicional de 0,92% (estimación real del impacto de la transferencia de la policía). El Poder Ejecutivo envía un proyecto y el Congreso sanciona en diciembre de 2020 la Ley N° 27.606 que aprueba el traspaso de la policía, establece transitoriamente el gasto por tal concepto en $24.500.000.000 anuales (a presupuesto 2020) y una actualización trimestral de acuerdo a un índice compuesto en un 80% por el índice nominal del salario promedio de la Policía Federal Argentina y en un 20% por el índice de precios al consumidor (IPC) de la Dirección de Estadística de Ciudad.
El Gobierno de la Ciudad promovió ante la Corte Suprema de Justicia primero un juicio de amparo contra el Decreto 735/2020 y, luego, una acción declarativa de certeza contra la Ley 27.606. La pretensión era concretamente que la Corte dicte una sentencia que declare la inconstitucionalidad del Decreto 735/2020 y de la Ley 27.606, y de esa forma se restablezca la vigencia de los decretos de Macri que dispusieron el desigual e injustificado aumento de recursos por la participación que CABA recibe de la Nación.
La lamentable violación de lo dispuesto en la Constitución respecto de la distribución de los fondos de la coparticipación no fue el único exabrupto de traspasos arbitrarios. Entre otros casos, se destacan las transferencias de 12 inmuebles en el último trimestre 2019, el financiamiento por parte de la Nación de las dos obras más grandes de Larreta.
LA MURALLA
Nada de esto sería posible sin facilitadores que justifiquen y tapen los desmanejos del macrismo. El 3 de diciembre de 2009 la Legislatura sancionó la Ley 3391. Apenas poco más de un mes después, el 25 de enero del 2010, mediante el Decreto Nº 122/2012 el gobierno de Macri se apura a vetar los artículos más importantes, que hubieran permitido una gestión transparente de los fondos del Estado asignados al financiamiento de la publicidad de las acciones de gobierno.
Los artículos que se vetan evitan el cumplimiento del objeto mismo de la ley, algunos de los ejemplos son:
• La obligación de informar al público sobre políticas, programas y servicios del Gobierno de la Ciudad en estado de ejecución y que se encuentren efectivamente disponibles para los habitantes.
• El envío a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en forma anual, un plan estratégico de comunicación para el ejercicio presupuestario entrante que detalle: a) Objetivos de las principales campañas; b) Costos estimativos de esas principales campañas y c) Unidad ejecutora solicitante de la campaña.
• La prohibición de incluir el nombre, voz, imagen o cualquier elemento identificable con funcionarios del sector público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; incluir frases, símbolos, logos, color y cualquier otro elemento identificable o que induzca a confusión con partidos o agrupaciones políticas; tener como finalidad principal influir en la decisión electoral de la población, ni fomentar la imagen positiva de cualquier funcionario público o del partido o sector gobernante, o la impresión negativa de una persona, sector, organización, agrupación o partido político; y realizarse en eventos, publicaciones o actividades cuyo objetivo sea la promoción de sustancias psicoactivas, tales como el alcohol, los psicofármacos, las bebidas energizantes y el tabaco.
• El establecimiento de limitaciones a la publicidad durante los procesos electorales; el seguimiento y fiscalización de la publicidad oficial por parte de la Comisión de Comunicación Social de la Legislatura; la publicación de un plan anual y de los registros de agencias de publicidad y de medios de comunicación.
Se veta la aplicación de sanciones para el incumplimiento de la Ley y el artículo que establecía como obligatorio el requerimiento de autorización legislativa para modificar la partida presupuestaria de publicidad.
Por otro lado, uno de los artículos no vetados es el que especifica que las contrataciones tienen que regirse por la Ley de Compras y Contrataciones vigente. Del relevamiento del portal de compras públicas, para el rubro “Promoción y Publicidad” en comparación con los gastos informados, puede verse que los realizaron con otros mecanismos de contratación no especificados.
Para el período 2014 – 2019 se relevaron 207 procedimientos de contrataciones donde no ha sido posible identificar contrataciones vinculadas a pauta publicitaria, a pesar de que los informes muestran gastos en dicho rubro. Esta situación claramente atenta contra la transparencia de los procesos de contratación de pauta publicitaria, bandera de la gestión PRO.
Habiendo analizado el otorgamiento de la pauta publicitaria entre los períodos 2011 a 2022, se observa que la contratada por el GCBA es principalmente en medios de comunicación de alcance nacional, con fuerte presencia de los grandes grupos mediáticos.
El patrón de distribución de recursos para pauta -entre tipo de pauta y dentro de cada tipo- presenta modificaciones significativas durante años electorales. En los años previos a la elección de 2015, la pauta fue redirigida a medios del interior del país y a la provincia de Buenos Aires, restándole lugar a medios locales de la Ciudad, situación que se vuelve a vislumbrar para el año 2020. Es decir, utilizaron el dinero de porteños y porteñas para financiar las campañas presidenciales de Macri y actualmente la de Rodríguez Larreta.
PROPUESTAS
REPENSAR EL CONTROL EXTERNO GUBERNAMENTAL
La Ciudad de Buenos Aires cuenta con un amplio esquema de organismos de control que debieran garantizar la transparencia y la rendición de cuentas, pero que en la práctica tienen una dependencia política oficialista que vicia la naturaleza que las generó porque quien gobierna tiene el control sobre los organismos que deberían controlarlo.
La composición institucional de la Auditoría actualmente no permite pensar en la posibilidad de tener un organismo de control externo robustecido, con real autonomía funcional y de criterio y que tenga como fin no solo ejercer el debido monitoreo del Poder Ejecutivo, sino mejorar la calidad de las políticas públicas de la Ciudad.
Para lograr una ciudad moderna, inclusiva y participativa es fundamental pensar el compromiso que debe tener nuestra fuerza política respecto a las ideas de rendición de cuentas y transparencia hacia la ciudadanía y pujar por una necesaria modificación en la conformación institucional de los organismos de control.
Es necesaria una nueva Ley de Ética Pública, que reponga un régimen de control amplio, con una única Oficina Anticorrupción, con amplias competencias para impulsar investigaciones, solicitud de información, registro y guarda de las Declaraciones Juradas.
MEJORAR LOS MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
Es importante discutir el filtro político que impone la autoridad de aplicación en el ámbito del Poder Ejecutivo, evaluando la “pertinencia” de la información que se brinda a la ciudadanía porque ello va en contra de las directrices que la propia Ley de Acceso a la Información imparte respecto del derecho de toda persona a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna.
El sistema de tramitación documental electrónica fue un gran avance en lo que hace a expediente electrónico, pero hoy su formato se torna enlatado y obsoleto. Es vital, también a nivel nacional en donde han dejado como herencia la Gestión Documental Electrónica, integrar y profundizar el proceso de gobierno electrónico y mejorar y fortalecer estos recursos tecnológicos para que estén en consonancia con su función de política pública y gestión de gobierno y no con los objetivos económicos del macrismo.
Asimismo, debemos pujar para que los organismos de control adquieran perfiles de consulta irrestrictos de los expedientes y actuaciones para que puedan lograr un control más efectivo y oportuno.
PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Y NUEVA LEY DE AUDIENCIAS PÚBLICAS
Finalmente, nos parece importante destacar los hechos recientes y que están directamente vinculados a la arbitrariedad de las decisiones de Larreta. Cuando los gobiernos no rinden cuentas y los mecanismos de control gubernamental se vuelven insuficientes, la ciudadanía profundiza las formas de participación y de control social. Esto es lo que está ocurriendo en la Ciudad de Buenos Aires con el aumento exponencial de la participación ciudadana en las últimas audiencias públicas y en las movilizaciones para impedir las raudas ventas del espacio público urbano, como fue el caso de Costa Salguero en donde se buscó y se sigue buscando impedir la apropiación de un pulmón público verde y del libre acceso al río.